农民民生问题与农村公共服务

　　一、解决农民民生问题的重要意义

　　(一)解决农民民生问题对改善整个中国民生至关重要

　　我国已经进入到改革开放的关键阶段。改善民生作为一个重大问题在十七大上倍受重视，这充分表明民生问题是一个事关中国发展全局的重要内容。农民民生是中国民生问题的一个重要组成部分，农民民生问题不仅仅是单纯的农民问题，是事关中国民生建设大局的重大战略问题，没有农民民生问题的解决，就没有中国民生状况的改善。从某种意义上来看，一旦农民民生出现了问题，农民的就业、医疗、教育等问题解决不好，整个中国民生问题的解决难度就要增加。

　　(二)解决农民民生问题是实现全面建设小康社会目标的必然要求

　　现阶段，我国农村还存在农业稳定发展和农民持续增收难度加大的问题;劳动就业、社会保障、收入分配、教育卫生、农民住房、安全生产、司法和社会治安等方面关系群众切身利益的问题仍然较多，部分低收入农民群众生活比较困难等等。这些关乎农民切身利益的民生问题如果解决不好，就会严重影响社会和谐稳定和全面建设小康社会的大局。缺少农村的全面小康，就不可能实现全面建设小康社会的奋斗目标。因此，加快解决农民民生问题是全面建设小康社会的必然要求和重要课题。

　　(三)解决农民民生问题是现阶段新农村建设的重要保证

　　目前，我国正在大力建设社会主义新农村。毫无疑问，农民是新农村建设的主体，农民的积极性、创造性能否充分发挥是新农村建设成功与否的关键因素。很显然，把事关农民切身利益和现实利益的民生问题解决好了，生活富裕了，家庭有希望了，上学方便了，看病不用愁了，农民生活有盼头了，农民建设社会主义新农村的主观能动性就能够在一定程度上充分发挥出来，也就能够促进我国的新农村建设。

　　(四)解决农民民生问题是实现中国平衡发展的重要条件

　　改革开放以来，中国在保持经济持续快速增长的同时，城乡发展不均衡的状况仍未得到根本改变。目前城乡差距的表现是多方面的，不仅有收入水平之间的差距，更有教育、医疗、社会保障等作为公民在享受公共服务均等化方面的权利差距，这也正是以胡锦涛为总书记的党中央提出改善民生的重要战略和作出我国目前基本上已到了以工补农和以城带乡发展阶段的基本判断的重要背景。只有下决心尽全力来解决农民民生问题，才能够有能力和实力统筹解决城乡差距，实现中国的平衡发展。

　　二、解决农民民生问题过程中加强农村公共服务供给的必要性分析

　　农村公共服务是一种具有非竞争性和非排他性的社会服务，它是由法律授权的政府以及非政府公共组织和单位在生产和供给公共产品中所承担的职责。多年来，我国的农村公共服务体制经过建设，从总体上说取得了比较大的成绩，农民的生产生活质量、教育、就业、医疗、住房等方面得到了很大的改善。但总体水平仍然较低，与城市比较存在着较大的差距。这是因为：

　　(一)现阶段广大农民公共需求的快速增长与农村公共服务供给严重短缺已成为农民民生问题中的突出矛盾

　　其一、广大农民的公共需求正在全面快速增长，由此形成了农村基本公共服务供给的巨大压力

　　经过29年的农村改革，我国农村正处于由生存型社会向发展型社会转变的关键时期，广大农民在义务教育、公共医疗、社会保障等方面潜在的公共需求正在全面快速的转变为现实需求。现实情况表明，基本公共服务的严重缺失已经构成了农村上层建筑变革的巨大压力：城乡基本公共服务之间的过大差距持续拉大了城乡收入差距的鸿沟;农村基本公共服务严重缺失降低了农民抗御各种风险的能力，教育、医疗费用过高成为新阶段农民致贫、返贫的主要因素;在基本公共服务严重缺失的情况下，多数农民就会持续徘徊在温饱线和小康之间，不仅很难实现启动农村消费市场的目标，而且影响农民各方面的积极性。

　　其二、农村公共供给渠道单一，无法满足农民对公共服务需求多样性的要求。在现行体制下，私人投资受到政府政策、产权界定的影响，还难以大规模进入农村公共服务的供给领域，在很多地方，政府仍然是单一的供给主体。虽然政府在农村税费改革之后也进行了相应的改革，但是，乡镇政权机构多、效率不高的问题并没有得到大的改观。同时由于受到资金的限制，政府提供的公共服务数量有限，质量不高，难以满足农民对公共服务多样性和高质量的要求。

　　其三、在现实情况下，充分估计农村基本公共服务供需矛盾对解决农民民生问题产生的不可忽视的影响。近几年来，我国正在进行社会主义新农村建设，我国农村公共服务供给得到了不同程度的加强，一系列惠农政策得到了广大农民的拥护。但农村公共服务短缺的问题尚未在制度上得到根本解决，广大农民在义务教育、公共医疗及低保等方面的基本需求没有得到有效满足。农村公共服务供需矛盾，直接制约了农民综合素质的提高，使其基本生活和长远发展均受到严重影响;影响了农民进行农业生产的积极性，限制了农村经济的健康发展;拉大了城乡差距，不利于城乡统筹建设。

　　(二)地方政府、尤其是乡镇政府的公共服务职能相当薄弱，对社会主义新农村建设产生了一定程度的负面影响

　　一些地方政府对中央政府强调的扩大和强化公共服务职能还缺乏充分的估计和深刻的理解，公共服务职能还有待加强。

　　其一、基层政府职责不清，职能角色有待转换。目前，我国部分农村地区县乡机构臃肿，人员繁多，不仅占用了大量的公共经费，而且办事效率低。过去乡村干部主要扮演“收税者”的角色。每年有70%-80%的时间和精力抓征收，免征农业税后，许多乡村干部感到盲然和失落，特别是不知道如何服务。

　　其二、GDP“政绩观”使许多地方政府特别是基层政府忽视了公共服务职能。长期以来，许多地方政府基本上主要关注GDP量上的扩充和经济的增长，官员政绩考核的主要指标也以GDP为主。政府的精力仍然集中于经济建设，在一定程度上忽视了公共服务的供给，这是导致农村基本公共服务供给短缺的主要原因之一。乡镇作为最基层政府，承担着过多的来自上面的经济等方面高指标、硬任务，这些指标和任务往往以“责任状”、“一票否决”等形式落实，增加了农村公共服务供给的难度。

　　其三、财政资源的短缺制约了地方政府特别是基层政府的公共服务职能。公共服务和公共产品的提供必须要有一定的财力作为支撑。一些地方政府有提高农村公共服务的理念，但是又受到财力的约束，由此一些好的想法不能付诸实施，因此在某些方面不能够更好的提供农村公共服务，引起了农民的不满，形成新的矛盾。

　　三、解决农民民生问题过程中加强农村公共服务的途径探析

　　在解决农民民生问题的过程中，我们要充分重视农村公共服务的重要性，采取有效措施加强农村公共服务。

　　第一、构建农村基础性公共服务体系，让农民共享改革成果

　　农村基础性公共服务体系是否完善，直接影响着农业现代化的进程，影响着农村经济的整体性发展，影响着农民生活质量的提高。只有享有完好的基础性公共服务，农民的民生问题才能有所改善。因此必须要构建一个完整的农村基础性公共服务体系，让农民也能够共享改革成果。要加快农村整治，逐步改善农村居住条件;要确保人民群众生命财产安全;要为农民的出行、生产劳动实现机械化提供基础设施条件;要为农民提供高质量的用电服务等等。

　　第二、加大农村公共投入力度，大力发展农村公共事业

　　政府对农村公共投入不足，是近年来农村公共服务缺失的根本原因之一。要改善农民民生状况，必须加大对农村的公共投入，大力发展农村各项公共事业。增加农村公共投入的要求和目标，要根据十七大报告的宏观战略要求，逐步建立和完善公共财政投入向农村倾斜的顺畅渠道，形成公开、公平、高效、有序的公共财政转移支付机制，在不断减轻农民负担的同时，实现城乡居民均等享受公共财政提供的公共产品和服务。不仅如此，我们还要用足用活政策，鼓励社会各界投资农村公共事业，引导城市反哺农村、工业反哺农业，鼓励城市人才向农村流动，充分调动各方面的积极性，进一步提高农村公共服务能力，切实改善农民民生状况。

　　第三、调整地方政府特别是乡镇政府的职能定位，为农民提供基本而有保障的公共服务

　　面对农村基本公共服务的现实压力，乡镇政府作为与农民最接近的一级政府，应当按照统筹城乡发展的基本要求，把为农民提供基本而有保障的公共服务作为自己的主要职能。无论是乡镇机构设置、组织形式的调整，还是管理机制、运作机制的改变，都要有利于保障基本公共服务职能的履行。以发展农村社会事业为重点，提高乡镇政府服务农民的水平，通过有效地提供公共服务来调节农村各种利益关系，逐步形成惠及农民的基本公共服务体系;健全农村社会治安防控体系，创新农村公共服务和社会管理方式，保持乡村安定有序;以提高农村公共服务效率和公共服务质量为中心，整合农村各种资源，以低廉的行政成本为农民提供更多的公共服务。明确界定政府的责任和义务。做到统筹规划，能够由政府提供的农村公共服务必须由政府提供，可以由市场提供的服务要着力做好引导工作。按照农村公共服务的具体项目内容确定政府的支持力度，既不能让应该由政府承担的农村公共服务交给市场去运作，也不应该把可以由市场提供的农村公共服务由政府包揽。要进一步理顺乡镇机构的设置，明确界定乡镇政府的公共服务职能，使其真正成为能够为农民提供公共服务的主体之一。同时切实加强对农村公共财政支出的民主监督制度建设，形成按农民需要选择公共投入的机制，实现政府公共支出的社会效用最大化。

　　第四、加快征地制度改革，使其成为政府为农民提供的最基本公共服务内容之一

　　征地问题是近年来比较突出、矛盾渐显的一个问题，因此我们提供农村公共服务必须要充分重视农民的土地问题。这是因为土地是农民生存与发展的根本，是改善农民民生的最基本问题。土地制度是农村基本经济制度的核心，农村家庭经营制度的确立使农民获得了土地的自主经营权，现阶段应使农民的土地权益物权化，成为名副其实的财产权，这是确立农民农业生产经营主体地位的制度保障，同时也是保持农村社会稳定的制度保障。因此，维护农村的稳定和改革与完善农村土地制度和推进征地制度改革都是国家为“三农”提供的最基本公共服务内容，也是改善农民民生的重要内容。

　　(本文入选“深入学习党的十七大精神，加快行政管理体制改革，建设服务型政府”理论研讨会)