行政审批是政府部门为应对经济社会发展进程中市场失灵和社会自律不足等问题而采取的必要的前置性管理手段，在预防危险、保障安全、分配稀缺资源、提高从业水平和提升市场主体抵御风险能力等方面发挥着积极作用。[①]在我国，行政审批制度的广泛运用有其特殊背景，它既与计划经济体制有着紧密联系，又是产权制度先天性缺陷的产物。[②]在过去很长一段时期内，我国的行政审批制度复杂而不规范，已成为制约投资环境改善的“瓶颈”[③]。改革我市行政审批制度，建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，是顺利推进“圣地车都”战略的需要，是建设“神韵随州”的题中应有之义。
一、我国行政审批制度改革的现状分析
行政审批制度改革，是一项富有探索性的系统工程。1998年开始，全国许多地方相继开展了行政审批制度改革。2001年，国务院加大了推进力度，到2012 年8 月份，国务院已经先后进行六轮行政审批制度改革。
这十几年中，我国行政审批制度改革取得一定成绩，就其内容而言，主要表现在以下四个方面：一是审批项目的数量大大削减。从2001年到2012 年8 月份十一年间，已经先后分六批共取消和调整了2497 项审批项目，占原有总数的将近70%。二是政府职能获得转变。政府角色越位、错位、缺位的现象有了很大改观，在不断完善经济调节和市场监管职能的同时，社会管理和公共服务职能得到了加强。三是审批权力运行方式有了重要创新。在各地的行政审批制度改革中，许多地方纷纷建立政府行政审批服务中心，有的地方叫行政服务中心、政务服务中心等。这对于规范行政审批权力运行发挥了很好的作用。四是审批制度建设取得重要成果。行政审批改革取得的最重要成绩是在制度建设上取得了一系列成果。一系列制度的出台，有效地指导和规范了改革工作。特别是《行政许可法》的颁布，标志着中国行政审批制度建设取得了实质性进展。[④]
深化行政审批制度改革是一项长期任务。尽管十年来，我国行政审批制度改革取得了斐然成绩，但问题同样不少。“公章过多”现象仍然广受诟病。[⑤]李克强总理在今年3月17日记者招待会上指出，“我经常在地方调研的时候，常听到这样的抱怨——办个事、创个业要盖几十个公章，群众说恼火得很。”过多的公章表明，行政审批制度改革在很多方面仍然滞后于经济社会发展的需要，离党中央国务院的要求和人民群众的期待还有很大距离。[⑥]具体而言，突出表现在以下四个方面：一是行政审批体制待突破。政府部门在涉及多个单位审批的事项中没有形成协同审批的工作机制，存在部门间信息不共享、多头受理、重复递交申请材料、重复审批的现象，造成办事程序复杂交错，效率低下。二是审批权责体系待健全。面对由于审批工作纰漏而产生的各类问题，仍然难以确定责任方。三是审批业务流程待规范。各地的行政审批流程没有统一标准，行政审批项目实施缺少统一的程序规范，审批服务项目散、程序乱、时限长的现象没有得到根本改观。四是审批信息系统待优化。网上审批功能不完善，只能解决简单的办事咨询、资料下载、结果查询，网上全程审批业务数量有限，推进力度还需加强[⑦]
改革越到后面越难改，因此，李克强总理讲，“要有壮士断腕的决心，言出必行，说到做到，决不明放暗不放，避重就轻，更不能搞变相游戏”。在此问题上，学术界普遍认为，接下来的改革是虎口拔牙。[⑧]分析其成因，一是在思想认识观念上，受“权力本位”、“管理就是审批”等观念的束缚，不敢轻易放松对行政审批的监管，怕出现“一管就死、一死就放、一放就乱”的局面;二是在制度设计上，受传统管制型体制的影响，存在制度变迁的路径依赖;三是在工作运行中，管理相对松散，部门之间协调配合不够，加上程序建设滞后，导致审批环节过多、审批效率不高;四是在利益调整格局中，已经形成的利益格局设置各种障碍防止改革，导致“现在触动利益往往比触及灵魂还难”。
二、行政审批制度改革的典型模式及借鉴意义
自行政审批制度改革开始以来，我国不少地方政府，在充分领会中央行政审批制度改革精神实质和科学内涵的基础上，积极结合当地实际，敢于尝试，勤于探索，善于创新，摸索出一系列具有一定代表性的行政审批制度改革模式，为我国其他地方的行政审批制度改革积累了丰富的经验。
模式一：深圳模式[⑨]。深圳是政府机构精简和审批制度改革的发轫之地。从1981~1994年，深圳先后进行了五次行政管理体制改革。[⑩]2002年深圳行政三分制改革始动。与此前五次改革不同的是，此次改革的要旨不再是机构数量的增减，而是行政权在决策、执行、监督如何实现协调和分离。改革源于2002年底通过的中共“十六大”报告。“十六大”报告“政治建设和政治体制改革”部分提出，“按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，继续推进政府机构改革。”深圳市委、市政府以讨论会的形式认真研读了这短短的34个字。随即深圳作为中央编制办公室选定的试点，开始了深化公共行政管理体制试点改革。其主要思路是以大行业、大系统的方式设立决策部门，并就每个决策部门关联的业务设定若干执行局。决策局只管决策，执行局行使执行权(含审批权)，各司其职。由于深圳市有全国唯一单设的监察局，监督职能的转化相对容易实现，因此，深圳市早于其他地方初步形成了决策、执行、监督三分制行政框架。这对于有效加强对行政审批监督，减少审批中权力寻租，预防腐败，营造良好政务环境具有重要意义。
模式二、晋江模式[11]。作为县级市的晋江，其政府行政审批改革的创新实践，是地方服务型政府建设的有效探索，很好地诠释了服务型政府的内涵。行政审批服务中心积极探索，建立了审批运行新机制，改变了原有的审批权力格局和权力行使方式，在一定程度上推进了决策权、审批权与监管权的分离和相互制约，推动了政府职能转变和管理创新。归纳起来主要有四点：第一，基于公共服务理念，塑造服务型审批文化。实现集权型审批文化向参与型审批文化转变，实现管制型审批文化向主动服务型审批文化的转变。第二，依据协同型政府思维，创新审批机制。强化“一站式”互动型审批模式，实现审批环节的有效整合。实行流程再造，打造无障碍型沟通运作机制。第三，构建360 度的服务平台，彰显“公民本位”。 细化审批服务项目和对象，有针对性、有重点地开展审批工作。推行全程式网上审批，推进审批机制由实体集中向虚拟集中的转变。第四，推进服务公开，打造透明审批。在公开内容上，明确规定了“六公开”。在公开方式上，实现了传统与现代方式的有机整合。加强“内外结合”的系统建设，为透明审批打好组织基础。晋江的审批制度改革，寓服务于审批之中，重在通过服务型政府的建设，营造良好的政务环境。
模式三、温州模式[12]。与其他地方的行政审批管理方式相比，温州的管理体系中有一个最大特色：除了行政审批服务中心外，市政府设有行政审批管理办公室(简称“市审管办”)，市监察局派出机构——机关效能监察投诉中心也驻扎在服务大厅。三个机构共同构成了目前温州行政审批的“三位一体”式的管理体系：政府管理、政务服务和监察监督。目前温州的行政审批改革可以用“三全”、“两化”和“六抓”来概括。“三全”是指全方位服务、全到位授权和全过程监督;“两化”是指改革要从时效要求向效率质量要求深化、从程序规范向环节规范细化;“五抓”是指抓创新、抓服务、抓规范、抓监督和抓建设。温州市政府设立市审管办，独立于市行政审批服务中心，成功实现了在行政审批过程中决策者与执行者的分离，大大提高了行政审批的效率。
模式四、荆门模式[13]。湖北省荆门市不断深化行政审批制度改革，致力打造“四最四零”发展环境，切实做到“三个一律”、“两个凡是”。 “四最四零”。即审批事项最少、审批流程最短、审批收费最低、审批效率最高，服务零距离、沟通零障碍、审批零差错、反馈零投诉。“三个一律”。即能量化的一律量化，能下放的一律下放，能精简的一律精简。“两个凡是”。即凡是市场机制能够有效调节的，行业组织能够自律管理的，都尽可能不要设定行政审批事项;凡是保留的行政审批事项原则上全部进驻行政服务中心，绝对不允许出现体外循环、首席代表有“书”无权和层层审批等现象。其创新之处主要体现在以下三个方面：第一，开展流动服务，力求服务零距离。为创新服务方式方法，在行政服务中心成立了流动服务站，制定流动服务工作制度，对重点项目、重点企业开展专班包联、***服务，对特殊人群开展现场、上门服务，做到企业和群众有求必有应。 第二，完善落实制度，力求审批零差错。先后制定出台了《荆门市行政审批电子监察系统管理试行办法》、《荆门市行政审批电子监察预警纠错实施细则和绩效评估量化细则》及行政服务电子告知制、电子评价制和群众回访制等一系列办法制度，要求全市各级行政审批事项的办理必须全程接受电子监察，窗口全体人员必须严格执行“十不准”规定。通过电子监察网络、视频监控、现场巡查等方式和手段，做到以查督行、以评推进、以惩规范、以果问责，力求审批零差错。第三，创新工作机制，该市在对各级政府和单位的考评中，积极引入第三方评价机制。聘请特邀监督员，在中心窗口安装电子评价器，向企业和群众发放测评表，将行政服务工作置于企业和群众面对面监督评议的前沿，增强评价的客观性、公正性和及时性，力求反馈零投诉。同时，大力推进治庸问责，培育责任文化，健全规范投诉处理工作机制和阳光问责机制，及时查处影响发展环境的突出案件，为优化经济发展环境保驾护航。 荆门市大力开展流动服务、积极引入第三方评价机制的新尝试，既有利于实现政府职能的转变，又能较好地实现对行政审批的监督，是行政审批制度改革的创新。
三、推进随州行政审批制度改革的对策取向
针对目前我国行政审批过程中存在的这些问题，十八大报告明确指出，“深化行政审批制度改革，继续简政放权，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。”国务院《机构改革和职能转变方案》进一步指出，深化行政审批制度改革，减少微观事务管理，要做到“五个减少”、“两项改革”和“三大加强”，即减少和下放投资审批事项、减少和下放生产经营活动审批事项、减少资质资格许可和认定、减少专项转移支付和收费、减少部门职责交叉和分散;改革工商登记制度、改革社会组织管理制度;改善和加强宏观管理、加强基础性制度建设、加强依法行政。
根据十八大精神和《国务院机构改革和职能转变方案》的要求，借鉴深圳、晋江、温州和荆门等地的成功经验，结合我市行政审批制度改革的现状，重点应从以下四个方面推进随州行政审批制度改革。
(一)以职能转变为导向厘清审批范围
目前，我国不少地方对行政审批改革的认识存在一大误区：一谈到审批权限改革就是“瘦身”，将“下放”权限的数量当做最硬的改革成果。“瘦身”成为行政审批改革引以为傲的卖点，《行政许可法》也因此被扁平化成“行政权限压缩法”。一味强调“退市”的结果，就是该管理的不管理、该服务的不服务。[14]因此，我们必须正确认识到行政审批制度改革的目标，旨在转变政府职能，而非只是减少审批事项本身。
要在现有审改成果的基础上，按照政府与市场分开的要求，[15]进一步加大清理力度，使审批事项更科学、更削减。一是要取消一批。把应由企业自主决定、市场自行调节、社会自我管理的事项，以及违法或法律法规依据不足的事项逐步取消。二是要调整一批。调整和合并那些重复、多头审批的事项。三是要下放一批。把可由下级政府承担的事项彻底放下去，给基层以更多的调控权。四是要转移一批。把可由行政审批变为事后登记备案的事项，分解权力大、容易发生权钱交易的事项。五是要保留一批。保留并加强符合社会主义市场经济体制要求的事项。对保留的事项，要改进方式，简化手续，规范程序，提高效率。对取消的审批事项，要加强后续监管，防止出现管理上的“真空地带”。真正在职能转变的基础上，把随州行政审批事项厘清、定准。
(二)以规范有序为重点再造审批流程
四种模式的经验表明，改革某一制度并不是取消这一制度，而是通过对一些行政审批事项的整改和优化，使行政审批更加合理化、科学化，流程更加便民化。具体到我市而言，通过“两清四减”在减少行政审批数量的同时，对群众反映比较强烈、改革较为迫切的审批项目要优先改革和缩减，坚持以提高效率和服务水平为原则，向民本位行政审批的思路转变。可以通过服务流程的规范、服务流程的优化，实现服务流程再造。编制出全市审批服务事项和中介服务的项目审批服务流程全图和办事指南,接受群众监督。对于法无据、自行设定的前置、要件、环节一律取消，对于经过多年实践较为成熟，但还有些失范的服务流程，要进行全面的规范;对于流程中还存在的服务瑕疵的服务流程，要进一步的优化;对于无法适应社会发展的服务流程，要进行流程再造。在这方面，可以借鉴荆门模式，不断完善落实制度，力求审批零差错。
(三)以服务便捷为目标创新审批平台
率先建立统一的网络行政审批平台。目前，全国大多地方政府尚未建立统一的网上行政审批服务平台，各职能部门内部的审批系统基本上都是由相关业务条线开发并负责管理，彼此间互相独立，信息资源不能共享，跨条线的连接和同步操作无法实现。[16]因此，我们要大胆尝试，对于那些程序简单、审批部门单一的项目，通过设计，使整个流程全部在互联网上完成。
大胆创新行服务中心“三个平台”。一是在市行政服务中心建立一个统一受理平台。所有审批事项一律到平台申请，由平台统一受理，并告知申请人，领取审批结果部门和期限。与此同时，申请人的相关信息通过统一受理平台，发送到所有相关审批部门以及监督部门。二是建立联动运转平台。改变传统的习惯的串联式审批方式，变“串联”为“并联”。对同一个行政审批事项涉及两个以上部门的，按照“统一受理、提前介入、信息共享、同步审查、公开透明、限时办结”的原则，实行联合办理(或并联审批)。扩大集中办理联合(并联)审批事项，尤其是对与经济社会发展密切相关、企业和群众关注的事项，要通过集中办理联合(并联)审批等方式明显提速。三是建立监督结项平台。监督部门从统一受理平台收到申请信息后，时刻跟踪项目的审批情况，并督促各审批部门在规定时间完成审批工作。统一受理平台、联动运转平台和监督结项平台建立在同一个网络平台的基础上，以内网的形式存在。
(四)以强化监督为抓手保障审批效果
大力推进行政审批工作的公开，通过多种方式公开确定和保留的行政审批、审核、核准、备案事项。除极少数需要保密的以外，都要向社会实行“八公开”，即公开审批机关、审批内容、审批依据、审批条件、审批程序、审批时限、收费标准和审批责任人，主动接受社会各界和人民群众的监督。[17]同时，建立健全决策、执行、监督分离制度。深圳模式的成功经验在于决策、执行、监督三分制行政框架的基本形成。温州模式的最大特色在于，除了行政审批服务中心外，市政府设有行政审批管理办公室(简称“市审管办”)，市监察局派出机构—-机关效能监察投诉中心也驻扎在服务大厅。决策、执行、监督基本到位。我市可以借鉴这两种模式，设立独立的行政审批管理办公室，在“四大行动”中加大对市行政服务中心的作风整顿力度，以加强对他们的监督。还可以借鉴荆门模式，邀请第三方对我市的行政审批进行监督。
总之，大力推进我市行政审批制度改革，要以国家顶层设计为指导，借鉴我国其他地方改革的成功经验，结合实际制定切实可行的行政审批制度改革的实施方案，通过职能转变、流程再造、平台创新、强化监督，努力把随州打造成湖北省审批项目数量最少、时限最短、费用最低，投资发展环境更好的城市。
[①]应松年：“行政审批制度改革: 反思与创新”，人民论坛[J]，2012年第5期。
[②]傅小随：“改革行政审批制度”，经济体制改革，[J] 1998 年第6 期。
[③]李 涛：“我国行政审批制度改革的破局之道”行政论坛[J]，2012 年第6 期。
[④]徐增辉：“改革开放以来中国行政审批制度改革的回顾与展望”，经济体制改革[J]，2008年第3期。
[⑤]行政审：“批多如牛毛 改革十年再探路”，中国新闻周刊[J]，2012年09月07日。
[⑥]定 安：“行政审批制度改革攻坚期的问题分析与突破策略”，中国行政管理[J]，2012年第9期。
[⑦]同上。
[⑧]“行政审批制度改革就是虎口拔牙”，南方周末[N]，2013年3月18日。
[⑨]“由管制型政府向服务型政府的转变”，中国网。
[⑩]在1997年以前，市政府42个部门和单位曾有审批737项，核准371项，几乎涉及所有行业和主要的社会经济活动。少数部门和行业甚至事无巨细都要审批。经过多轮行政审批制度改革，深圳市一级保留的审批事项350项，省政府下放和委托给深圳的审批事项为48项，共398项审批事项。2012年，深圳市决定，将再次清理行政审批事项超过100项，占深圳行政审批事项的30%，涉及26个政府部门，南方都市报[N]， 2012年10月9日。
[11]王丽霞：“地方服务型政府的创新实践——以晋江行政审批服务中心为个案”，新视野[J]，2011年02期。
[12]杨 眉：“行政审批改革也有‘温州模式’”，中国经济周刊[J]，2006年第46期。
[13]2012年以来，湖北省荆门市不断深化行政审批制度改革，行政审批事项由原来的365项减少到190项，精简48%。其中取消15项，下放县市区12项，合并25项，调整为日常监管85项，调整为公共服务38项，实现了全省行政审批事项最少。“湖北省荆门市深化行政审批制度改革 打造行政服务‘四最四零’品牌”。(据2013年1月19日湖北新闻联播报导，目前我省留的行政审批事项为312项，是全国行政审批最少的省份。)
[14]张耀东：“行政审批改革中存在的问题及对策研究”，中国行政管理[N]，2001 年第9 期。
[15]著名经济学家吴敬琏认为，在市场经济条件下，政府有6个方面是不能为的，8个方面是要有所为的。在6个方面是不能为的是：1.不要直接融资、操办项目、制定技术路线。2.不要违法设定行政许可。3.不要为个别企业政策倾斜。4.不要干预司法。5.不要用行政手段认定重点企业和个人。6.不要在市场上与民争利。那么你做什么呢，在8个方面有所为的是：1.提供良好的法制环境。2.保持宏观经济稳定。3.提供最基本公共服务。4.要建立良好的教育体系和基础科研体系。5.建立PPPJ方式，建立企业政府伙伴关系，提升技术和竞争以前的技术开发。6.按照外部性大小来补需求，比如环保产品购买。7.做好规划和协调。8.鼓励竞争不要抑制竞争。
[16]周健 孟祥瑞：“提高行政审批效率的对策”，理论探索[J]，2011 年第2 期。
[17]同上。
鄂公网安备42130202004448号