浅谈服务型政府的公共责任

　　美国行政学者弗雷德里克·莫舍(Frederick Mosher)在他的《民主与公共服务》一书中曾经说道：“在公共行政和私人部门行政的所有词汇中，责任一词是最为重要的。”从本质意义上讲，一个政府只有在它真正履行其公共责任时才是理性的，才是合法的。目前，我国正在加快推进服务型政府的构建。在构建服务型政府的过程中，如何正确理解服务型政府的公共责任，如何深刻认识服务型政府履行公共责任的必然性，如何将服务型政府的公共责任真正落到实处是我们必须深入思考和研究的问题。

　　一、公共责任的基本内涵及具体内容分析

　　1、公共责任的基本内涵

　　责任一词从广义上讲，就是对自己的作为或不作为以及对这些行为的后果负责。如政府作为公共服务提供者，其责任就是对自己提供或不提供公共服务的行为以及对其行为的后果负责。就其内容来说，公共责任有三层含义：在行为实施之前，公共责任是一种职责(Responsibility)，负责任意味着具有高度的职责感和义务感——行为主体在行使权力之前就明确形成权力所追求的公共目标;在行为实施的过程中，公共责任表现为主动述职或自觉接受监督(Answerability)，受外界评判机构的控制并向其汇报、解释、说明原因、反映情况、承担义务和提供账目;在行为实施之后，公共责任是一种评判并对不当行为承担责任(Liability)——撤销或纠正错误的行为和决策，惩罚造成失误的决策者和错误行为的执行者，并对所造成的损失进行赔偿。

　　对于服务型政府来讲，公共责任就是让掌握公共权力的政府或政府官员对其服务行为负责：其一、在提供公共服务之前，公共责任就意味着高度的责任感和义务感;其二、在提供公共服务时，公共责任就是要接受赋予你权力的公民的监督，并主动向其代理机构(在我国是人民代表大会)汇报、解释、说明原因、反映情况和提供相关信息，做到公开行使公共权力;其三、在提供公共服务之后，公共责任就是接受评判(由公民评价，通常是一些代表公民利益的组织做出)并对不当使用公共权力或使用产生的不当后果承担责任，接受惩罚，并对损失进行赔偿。

　　2、公共责任的具体内容

　　公共责任的具体内容主要包括以下几个方面：

　　第一，政治责任。政治责任意味着服务型政府必须对公民负责，同时必须实现公众政治利益。在现代民主社会中，公民才是国家主权的拥有者，而政府以及政府工作人员是他们的受托人。作为人民的公仆角色的公务员们，最重要的责任就是对公民的政治权利和政治利益负责，洞察、理解、权衡、表达和实现他们的喜好、要求和其它利益。

　　第二，法律责任。法律责任指服务型政府的行政行为和程序必须合法。对法律负责，意味着服务型政府组织和公务员的行为都要在法律的管制范围内进行。当然，基本的法律责任是拥护宪法和遵守与宪法相一致的相关的部门法等。在我国，规定服务型政府的法律责任主要有行政法和以国家公务员制度为核心的行政法规，这些法律规定就是我国服务型政府法律责任的法律依据。

　　第三，道德责任。道德责任意味着服务型政府组织及政府工作人员必须具备自身的职业道德和价值观。道德责任是一种与以上几种客观责任相对应的主观责任，是政府工作人员在长期的工作和生活中产生的，它植根于政府工作人员对自身忠诚、良知和认同的信仰。

　　第四，行政责任。行政责任是指服务型政府违反行政法规定所必须承担的行政后果。追究行政责任的形式有两种：一种叫行政处分，一种叫行政处罚。行政处分和行政处罚虽然同属行政责任的一种，但二者是不同的：其一，适用对象不同，行政处分只适用于国家工作人员，不适用于社会上一般的公民;而行政处罚则适用于所有的公民、法人或其他组织。其二，适用的违法行为不同，行政处分与行政处罚都适用于行政违法行为，但行政处分适用的是一般的违法失职行为，而行政处罚则适用于违反某种特定的，设定有行政处罚的法律、法规、规章的违法行为。

　　第五，职位责任。职位责任是指服务型政府的工作人员对组织的上下级负责。这是服务型政府的行政人员最直接的责任，也就是说，政府工作人员一旦进入了某个特定的岗位，他就被赋予了特定的责任，其中最直接的责任就是职位责任。

　　二、服务型政府履行公共责任的必然性分析

　　目前我国正处于政治经济社会转型的关键时期，公共需求不断增长，公众不仅要求政府提供更多的公共服务，也要求政府提供更高质量的服务，因此，服务型政府担负着为公众提供更多更好公共服务这一巨大的职责和责任。服务型政府在提供有效的公共服务和公共产品的同时，履行公共责任具有客观必然性。

　　第一、公共行政的民主取向是服务型政府履行公共责任的内在推动力量。

　　自建国以来，民主就是我国公共行政追求的目标。公共行政的民主取向意味着政府必须以公民的同意和支持为合法性依据，意味着政府的一切行为必须符合公民的利益和意愿，意味着政府的公共服务过程必须公开化以便接受公民的监督，还意味着政府不仅要充分地反映和实现各阶层公民的利益要求，也要充分调动各级政府和部门以及广大政府工作人员的积极性和创造性。这些无疑构成了强化服务型政府责任的强大动力和压力，迫使服务型政府强化为公民负责的“责任心”，并通过严密高效的内部权力——责任体系来履行好自己的责任。

　　第二、行政权力的公共性是服务型政府履行公共责任的决定性因素。

　　行政权力的公共性决定了政府信用的核心是公共责任。权力的授予必然伴随着责任的规定，我国政府在获得人民直接或间接授权的同时，也就承担了相应的责任。我国是社会主义国家，一切权力来自人民。社会主义国家的这一基本属性决定了服务型政府的行政公职人员必须运用人民赋予的权力为国家的安全、发展和富强服务，为人民大众的和睦、富裕、安宁和幸福服务，为广大人民群众提供更多更好的公共服务，同时要承担相应的公共责任。

　　第三、政府失灵是服务型政府必须承担公共责任的直接原因。

　　不仅市场会失灵，而且政府也会失灵。政府的失灵比市场的失灵更具毁灭性。服务型政府同样面临着失灵的问题。造成政府失灵的原因有四点：所有的行为都不能免受自利动机的影响;在不受市场制约时，有自利驱动的行为必然会腐败;不当的干预会瓦解市场;干预妨碍经济自由。政府之所以会失灵，还因为人的欲望在政治中会变得不受约束，以及由此而高度集中起来的政治权力。除此之外，政府的不当政策等等人为的因素也会导致政府失灵。政府失灵说到底是政府作为的后果，因此服务型政府必须要承担起相应的公共责任，只有这样，服务型政府才会作出努力尽量避免或者是减少政府的失灵现象。

　　第四、赢得公众对公共权力的信任是服务型政府承担公共责任的又一重要原因。

　　现代行政是以人民当家作主为前提的公共行政，这意味着这种服务型政府的公共权力是公众赋予的。从这个意义上讲，能否赢得公众对政府公共权力的信任是一个至关重要的问题，没有公众信任就没有公众的支持，政府就失去了力量之源。因此服务型政府在提供公共服务和公共产品时，公共责任的担当不只是一个过失惩戒的问题，同时还包括公共权力对公众的政治、行政的承诺。此外，我国正在致力于建设一个社会主义法治国家。在一个法治社会中，公民的权利是第一位的，政府权力只是公民权利的代行和让度。政府权力行使的最终目的在于获得公众的满意和支持，满意的最基本的要求就是公众信任。对于服务型政府来说，只有真正承担起公共责任，才会增强公众对公共权力的归属感和信任感。政府也才能真正做到诚信为民，取信于民，赢得公众的支持。

　　三、服务型政府落实公共责任的现实途径思考

　　服务型政府是勇于承担公共责任的政府，要使服务型政府的公共责任落到实处，从而使政府的公共服务职能得到最好的实现，我们就要不断探讨服务型政府落实公共责任的现实途径。

　　第一、加强对服务型政府的财政监督以增强其公共责任。

　　政府提供公共服务总是离不开一定的财政支持，对服务型政府财政的监督管理是使他们负责的最有效的形式之一。财政监督包含着对公共资金利用情况和服务绩效的测评，这对于促进服务型政府提供高质量的服务至关重要。应该把是否以最低成本向公众提供最优服务作为衡量一个政府公共服务部门的财政责任性强弱的重要标准。公共服务的提供是符合经济和效益原则，还是成本较高而质量较差，这都需要对服务型政府的财政资源利用情况进行监督和评估。政府的责任就是尽可能以最小的投入获得最大的产出，使公共服务的结果发挥出最大的社会和经济效益，确保在有限的资财范围内提供更高质量的服务。

　　第二、大力提高服务型政府公务员的素质和能力。

　　政府一切工作都是由公务员来推行和落实的，所以，要使服务型政府能够将公共责任落到实处，就必须大力提高政府公务员的素质和能力。具体讲来：一是要树立以人为本、全面协调可持续发展的科学发展观，在实际工作中尊重人，关心人，努力保持经济社会等各方面的全面协调可持续发展，避免见物不见人及行政行为的片面、失衡和短期化的现象发生。二是要树立民主法治、公平正义、诚信友爱等反映时代要求的价值观，并将这些价值观作为服务型政府公务员自我修养和开展行政工作的自觉行为价值规范。三是要全面提高服务型政府公务员驾驭复杂局面，协调利益关系，化解矛盾和保持社会安定的实际本领，从而使广大服务型政府公务员能够更好地适应构建社会主义和谐社会的新形势，承担起应尽的公共责任。

　　第三、鼓励积极行政，建立并完善公共责任追究机制。

　　在服务型政府的行政行为中，积极的公共责任是指政府及其工作人员积极地履行与其权力相应的职能与义务;而消极公共责任则反之，政府及其工作人员没有尽职地履行这些职能和义务，甚至会做出违反法律规定以及违法行使职权等不当行为，由此造成各类公共责任缺失的现象，例如一些政府官员把本应由政府承担的责任和义务推给社会，并对其进行不正当的干预，更有甚者利用手中的职权，为满足自身的经济利益而进行权钱交易，以权谋私。要遏制此类歪风，实现负责任的服务型政府，就必须在鼓励积极行政的同时，建立并完善诸如“公务员问责制”等公共责任追究机制。

　　第四、加强公民参与和社会舆论监督。

　　服务型政府的权威来源于公民，公民权处于核心地位，公众是负责任的政府行为活动的基础。因此，要促进公民对公共政策的参与和监督，加强公民的政府公共责任意识。公民与社会应当创造出更多的途径和机会来监督服务型政府，例如社区与团体的讨论，以及公共媒体上的监督等。鼓励公众关心并参与有关重要的政府公共服务的讨论，从而对重大的公共决策发生影响和进行民主的干预和监督。同时也要特别注重发挥社会舆论的监督作用。正确的舆论表达着社会和集体中绝大多数人的愿望和意志。社会舆论可以通过对某一政府行为的褒贬向有关工作人员传达社会反应，为其指明行为准则，引导行为方向，从而起到规范服务型政府行为方式的作用，使政府工作人员遵循最起码的行政道德秩序。

　                                     　(本文原载《公共服务型政府创建研究》)