公务员离职从业限制浅析

　　公务员在职期间掌握一定的公权力，对隶属的单位具有一定的影响。这种权力的惯性和影响力一经形成就具有相对的稳定性和渗透性，即便在公务员本人离开公务员机关后的一段时间内仍具有不可低估的影响作用。因此，《公务员法》在《国家公务员暂行条例》的基础上，对公务员离职后的从业活动进一步作出了明确的规范，并且规定了相应的法律责任。正确认识公务员离职从业限制的意义、准确把握公务员离职从业限制的范围，不断完善公务员离职从业限制的配套措施，对于这个规定在实践中的贯彻和执行具有十分重要的意义。

　　一、深刻理解公务员离职从业限制的重大意义

　　近年来，一个特别值得关注的现象频频步入人们的视野，一些春风得意、炙手可热的政府官员突然辞官下海到私营企业任职，酬薪令人咋舌;一些领导干部提前退休后，立马被私营企业老板聘用为顾问、高参之类的智囊角色，坐在家里就能获得一份丰厚的酬劳。而且级别越高的干部，到企业去享受的待遇一般也越高，其收入是原来的几倍、甚至几十倍。难道这些官员的市场需求真的如此紧缺?吸引企业的到底是官员的能力，还是其权力的影响力?亦或其他?透过表象，我们不难看出其背后一个共性，那就是这些高薪任职的官员，不是到自己曾管辖地区的企业任职，就是到原来被审批的企业任职，多少都与其原来工作业务存在着关联。其高薪、高酬的真实原因是这些官员在位时为企业在土地、项目审批、协调融资等方面谋取了不当利益，没有要即时“回报”，而是等从领导岗位上退下后坐享企业“反哺”。这种权力期权化，本质上仍然是一种腐败行为，即“期权腐败”。

　　这种新型腐败方式是在近年来反腐力度不断加大、打击力度进一步增强的形势下，变换出来的新对策。它不再一手交钱一手“放水”，而是实行了“两步走”。在职期间当权者帐户清清楚楚，就算有怀疑也抓不到他任何把柄。表面看来一切遵章守法，十分规矩，也只有当事人彼此心知肚明。退一步讲，即便查出操作存在违规，但他一没收礼，二没受贿，结果很容易敷衍了事做做检讨，“深刻”反省一下就能蒙混过关了。严重的至多是通报批评，停职反省。其安全系数之高，让人叹为观止。正因为如此，就导致了这种“权力期权化”现象的频繁上演。

　　这种权力场上的“期货交易”是赤裸裸的权力资本化!以权力为资本参与社会物质利益的再分配，不仅造成社会分配不公，而且极大地损害了党和政府的形象，引起老百姓的非议和诟骂。因此，为了加强廉政建设，防止公务员以权谋私，不仅要对公务员在职期间的行为加以严格约束，而且还必须对公务员离职后的行为作出一定的限制。所以，《公务员法》对公务员离职从业作了严格的立法限制，其首要目的就是为了遏制“期权腐败”，防止有些公务员在职期间和被管理对象达成一种谋求所谓“期权”的默契。在职的时候，给被管理者好处，不用行贿，待离职之后再拿高薪。《公务员法》对公务员离职从业限制的规定，可以说是釜底抽薪，为防止“权力期权化”提供了有效的法律武器。其次，从市场经济竞争来说，严格公务员离职从业限制也有利于维护公平竞争。为什么呢?因为公务员离职后到某个被管理的单位工作，可以充分利用权力的“剩余价值”，利用在官场时的关系网、人情网，去找以前的老部下或者关系比较好的同事办事，这些人至少会卖他一次面子。这对那些没有这种“权力资源”的行业竞争对手来讲，是不公平的。因此，它对维护正常的市场竞争秩序、保证市场经济健康发展也具有十分积极的意义。第三、严格公务员离职从业限制对于防止一些官员以“下海”经商之名，将在位时收受的贿赂洗白也起到了一定作用，因为严格离职从业限制，强化了监督，增加了“洗钱”的难度。

　　二、准确把握公务员离职从业限制的界限范围

　　公务员离职后能否从事其他职业?能从事哪些职业?不能从事哪些职业?在什么时候应对其从业进行限制?只有准确把握其界限范围，才能正确鉴别其行为的合法与否，从而加强对其行为的监督，有效地制止腐败和权力的滥用，遏制“权力期权化”的泛滥，维护社会的公平和正义。

　　公务员法第一百零二条规定：“公务员辞去公职或者退休的，原系领导成员的公务员在离职三年内，其他公务员在离职两年内，不得到与原工作业务直接相关的企业或者其他营利性组织任职，不得从事与原工作业务直接相关的营利性活动。”这就表明：公务员辞职或退休后，是可以从事其他职业或者社会活动的，只是在法定的时期内，不得在原任职务管辖的地区企业或与原工作业务直接相关的领域内从业。

　　第一，要准确把握“原任职务”和“原工作业务”的范围。由于公务员特别是领导成员公务员和担任领导职务公务员交流比较频繁，那么，在离职前他所担任的职务和从事的业务可能也就较多，是否仅仅只以公务员离职前所担任的最后一个职务或所从事的最后一种业务，来确定公务员“原任职务管辖的地区”或“原工作业务直接相关的领域”?回答应该是否定的。因为《公务员法》规定公务员离职从业限制主要就是为了遏制“期权腐败”，如果仅以公务员离职前所担任的最后一个职务或所从事的最后一种业务，来确定公务员“原任职务管辖的地区”或“原工作业务直接相关的领域”，而公务员刚刚交流到一个新的岗位、从事一种新的业务不久离职，那么，这种离职从业限制就对他起不到应有的制约作用。因此，应像《浙江省贯彻实施<关于党政领导干部辞职从事经营活动有关问题的意见的若干规定(试行)》一样，从公务员离职之时向前追溯一个时间段，作为其“原任职务”和“原工作业务”的范围。如果公务员离职后，并非在原任职务管辖的地区企业或与原工作业务直接相关的领域内从业，则无论其从事的是否为营利性活动，均不受限制。

　　第二，要严格公务员离职从业限制的适用时间界限。原系领导成员的公务员在离职三年内，其他公务员在离职两年内，其从业活动受到限制。超过法律规定的期限的，对其从业的领域与方式即不再进行限制。因为经过两到三年的“冷却期”后，早已物是人非，权力的影响力会大打折扣、期权的效应会大大减小，从而使企业对离职公务员的聘请需求减少，公务员对期权的期望降低，使“权力期权”贬值。

　　第三，要正确理解“营利性组织”和“营利性活动”的内涵。根据法律规定，“营利性组织”或“营利性活动”是指以营利为目的组织或活动。在非营利性组织或公益活动中，也可能有经营性行为，但其收益最后是用于公益事业的，因此便不属于营利性的。如果公务员离职后从事学术研究活动，或者在非营利性组织中任职从事公益活动，尽管其中有经营性活动，即使从事的活动与其原工作业务直接相关，也不在限制的范围之内。

　　三、不断完善公务员离职从业限制的配套措施

　　为了加强廉政建设，防止以权谋私，在《公务员法》出台之前，中纪委、中组部等都曾经对党政领导干部辞职从业作出过限制性规定。 2001年，中纪委提出了“三年二不准”原则规定，即党政领导干部离职后三年内，不准接受原任职务管辖地区和业务范围内的私营企业、外商投资企业和中介机构的聘任;不准个人或代理私营企业、外商投资企业从事与原任职务管辖业务相关的经商办企业活动。 2004年中组部颁布《党政领导干部辞职暂行规定》和《关于党政领导干部辞职从事经营活动有关问题的意见》，要求领导干部辞去公职必须履行辞职程序，其中“对需要进行经济责任审计的干部要委托审计机关对其进行经济责任审计”。但是，在实际工作中，离职从业限制规定并没有得到很好落实，特别是一些干部辞职，对其很难进行有效约束。因此，要把《公务员法》关于公务员离职从业限制的规定落到实处，就必须进一步完善相关配套措施，增强操作性，使《公务员法》真正成为遏制“期权腐败”的法宝。

　　第一、建议在制定《公务员法》的实施细则时，进一步明确“原任职务”和“原工作业务”的范围，有效加强监督，便于实践操作。同时，要进一步明确规定：在任公务员一律不得在经济实体中担任任何形式的兼职，官员辞职经商要经过严格的离职审计，要一步到位地与原单位、原职务彻底脱钩;原则上不宜提倡在职官员保留现有职务到企业锻炼或经商的做法，以避免不伦不类且极易滋生腐败的“红顶商人”现象。

　　第二、加强对权力尤其是“一把手”权力的监督和制约。在重要工作任务的部署，干部任免、调动和奖惩，大额资金的安排和使用，重大工程项目的确定以及其他重大问题上，均实行无记名票决制或电子票决制，杜绝“一把手”一个人说了算。同时对一些易发“期权腐败”的领导岗位实行轮岗或异地交流制度，从源头上遏制此类边缘腐败的滋生蔓延。

　　第三、要进一步健全相关制度，比如，对在职公务员实行收入财产申报制度，对公务员离职在法定期间内实行活动报告制度，对所有公务员行为实行永久责任追究制度，也只有将公务员在任及离任后的表现都置于监督之下，做到有疑必查，有事必究，才能让当权者时刻怀有顾虑，期权腐败才可能不是腐败的“避风港”。

　　                                       (本文原载《党政干部论坛》 2006年第6期)