依法行政原则的基本要求和路径探讨

　　一、依法行政是现代政府行使权力的基本准则

　　依法行政，顾名思义，就是各级行政机关要依据法律规定，行使行政权力，管理国家事务。也就是指一切行政行为必须有法律依据，非有法律依据，行政机关的行政行为不得为自己设定权力和消减责任，也不得限制或剥夺公民的权力和增加公民的义务。法律是行政机关据以活动和人们对该活动进行评价的标准。

　　二、依法行政原则的基本要求

　　依法行政的自身特点和现代民主法治国家的实践，依法行政原则的基本要求主要应归纳为以下几个方面。

　　(一)依法行政原则的形式层面要求。

　　从形式层面看，行政行为必须符合相应的合法要件。一是主体合法，即作出行政行为的主体必须是依法成立并享有相应职权的行政机关或法律、法规授权的组织以及受行政机关委托的组织。二是内容合法，是指行政机关实施具体行政行为，必须符合法律、法规和其他规范性文件的要求;制定行政规范，必须符合高层级法律规范的规定和精神。三是程序合法，即实施行政行为的过程必须符合法律规定的方式方法、步骤顺序和时限。否则，不问行为者动机是否善良，不论其是否可能影响结果的公正，也不管其结果是否“正确”，都属于违法，应当予以撤消。一个行政行为只有同时符合上述三个要件，才是一个合法的行政行为。

　　(二)依法行政原则的实质层面要求。

　　行政机关实施行政行为除在形式上要符合行政行为合法要件外，从实质上讲，还必须符合依法行政的深层理念和原则。

　　1、职权法定原则。依照民主和法治的理念，行政权力并非天然拥有，而是来自法律的授权。非经法律设定，不得享有行政权。所谓“无授权即无行政”，“无法律即无行政”，说的正是这个道理。这就要求，首先，行政权必须由法设定或依法授予，否则权力来源就没有法律依据;其次，法律授予行政权力的范围必须界定明确，行政主体在法律规定的权限范围内行使其行政职权;最后，行政主体不得超越职权，如果越权则不具有法律效力。

　　2、法律优先和法律保留原则。法律优先，是指在一个多位阶法律体系中，法律处于第一位阶，法律对于行政立法即行政法规和规章处于优越地位，其具体要求有三：一是行政立法必须具有明确而具体的法律依据;二是行政立法不得与法律相抵触;三是在法律尚无规定，根据特别授权，行政法规、规章作出规定时，一旦法律就此做出规定，法律优先，行政法规、规章都必须服从法律。法律保留，是指在国家法律秩序范围内，某些事项专属于法律规定，行政机关不得代为规定。法律保留范围的事项，行政机关非经授权不得自行创制规则，保障了法律规范位阶的有序性，防止了行政立法权自我膨胀，有利于民众权益的保护。

　　3、比例原则。亦即禁止过分原则或行政适度原则。它是指行政权力侵害人民权益时，虽然必须有法律依据，但必须选择最小的侵害。它注重在实施公权力行为的手段与行政目的之间，应当存在一定的“比例”关系。也就是指对公民权利的限制或不利影响，只有在公共利益“所必要”的范围内，方得为之。这就要求行政主体在依法限制相对人的合法权益、设定相对人的义务时，应当考虑各种因素，对各种利益进行权衡，尽量使相对人所受的损失保持在最小范围和最低程度。

　　4、信赖保护原则。是指当行政相对人对行政行为形成值得保护的依赖时，行政主体不得随意撤销或废止该行为，否则必须合理补偿行政相对人依赖该行为有效存续而获得的利益。

　　5、公正原则。是指行政主体在行政程序过程中应在参与者各方间保持一种超然和不偏不倚的态度和地位，不得受各种利益或偏私的影响，这是程序中立性这一低限限度的程序正义要求在行政程序中的具体体现。它不仅要求行政主体在实施行政行为时实际上是公正的，而且在外观上不能让人们有理由怀疑可能存在不公正。

　　6、公平原则。是指行政主体针对多个相对人实施行政行为时要平等对待，对相对人一碗水端平，一视同仁，反对歧视：在先后面对多个相对人时应当前后一致，同类情况同样处理，反对反复无常。

　　7、公开原则。是指除涉及国家秘密或个人隐私、商业秘密以外，行政权力运行的每一阶段和步骤都应以相对人和社会公众看得见的方式进行，并告知保障其参加机会。行政主体要根据不同对象，采取相应的方式进行公开。对社会公众公开的方式主要有：会议旁听、媒体报道、刊载、查阅、公榜、“政府上网工程”等;对特定相对人公开的方式主要有：阅览卷宗、表明身份、告知或送达、说明理由等。通过以上方式，增加行政行为的透明度，防止暗箱操作，杜绝腐败。

　　8、参与原则。是指受行政权力运行结果影响的利害关系人有权参与行政权力运行过程，表达自己的意见，并对行政权力运行结果的形成发挥有效作用。这就要求行政主体在作出影响公民基本权力义务的决定时，必须听取利害关系人的意见，不能片面认定事实，剥夺对方辩护和申述意见的权利。行政主体负有听取利害关系人意见的义务，要通过公听和听证程序听取意见，不能不听，而且要将意见记录在案。在作出决定时必须是充分考虑了利害关系人提出的意见。

　　三、全面推进依法行政的路径探讨

　　我国是一个具有几千年封建专制和“人治”传统的国家，旧的观念和影响根深蒂固，“有法不依”成了依法行政遇到的最大问题。全面推进依法行政将是一个长期而艰难的过程，它有赖于各种社会条件的形成，也有赖于多方面的共同努力。

　　(一)依法行政，必须强化依法行政的思想和意识，提高执法者素质。执法者依法行政意识的强弱、素质的高低，对执法是否公正、适当有着重要影响，在很大程度上决定着是否能够正确地、不走样地执行法律。因此，大力加强执法队伍建设，提高行政执法人员的法律意识和个人素质，特别是进一步强化其依法行政的观念，使他们做到“心中有法、虑必及法、言必合法、行必循法”，是提高行政效率和行政质量，实现依法行政的当务之急。首先，要加强对行政机关工作人员的法制教育，强化其依法行政的思想和意识。其次，要抓紧行政执法队伍建设，提高依法行政能力。

　　(二)依法行政，必须深化行政管理体制改革。要按照《中华人民共和国行政许可法》的要求，全方位、多层次地推动行政管理体制改革和政府职能的转变。首先是重构政府与市场、社会的关系，将政府职能的定位逻辑从“先政府、后社会、再市场”，扭转为“先市场、后社会、再政府”，按照精简、统一、效能的原则推进改革，调整政府部门职责权限，明确划分部门之间的职能分工，把政府职能切实转变到经济调节、社会管理、公共服务上来，真正建立起有限政府、服务政府、阳光政府、诚信政府、效能政府、责任政府和法治政府。其次，实行权力和利益彻底脱钩。这个问题如果不能从根本上加以解决，一些政府部门就会“屁股指挥脑袋”，自觉不自觉地找事、争权，导致“三乱”现象和违法行政行为的发生。因此，只有实现权力与利益彻底脱钩，才有可能真正做到公正执法，并从源头上消除腐败。

　　(三)依法行政，必须强化权力制约监督机制。权力必须受监督。不受监督的权力是危险的权力，这是古今中外的历史和现实一再证明的颠扑不破的真理。强化对行政的监督，防止权力的腐败和滥用，对于促进依法行政具有重大意义。加强对行政监督必须做到以下三点：一是改革完善监督体制，参照《党内监督条例》规定的党内监督作法，进一步创新行政监督机制，强化监督制约权，切实发挥各项监督的作用。二是加强制度建设，最重要的是强化行政程序的法制建设。行政程序是达到法律规定的实体目标的基本步骤、方法、顺序以及时限的手段和制度。程序是否科学，直接影响行政目标的实现，影响行政效率的提高，同时，也直接关系到能否充分实现对行政权力行使的监督和公民的合法权益保护以及防止腐败。因此，制定一部完善的行政程序法，是依法行政的迫切需要。三是加大抓监督工作力度，重点是做到“认真”二字，将各项监督制度落实到行动上，形成合力。(获得2004年度法学年会优秀论文三等奖)