党的十六届五中全会提出了建设社会主义新农村的历史重任，农村水利基础设施建设作为农业的命脉，作为农村重要基础设施和基础产业，是实现这一目标的基本条件。自改革开放以来，我国农村发生了天翻地覆的变化。但是由于长期对农村投入不足，再加上家庭联产承包责任制这种以家庭为经济单位的生产方式的制约，使农村基础设施建设严重滞后，并且已经成为制约农村经济社会发展的主要瓶颈。随州市作为水利大市，农村水利基础设施建设现状不容乐观，农村防洪隐患多、水环境恶化、饮水难、灌溉难等问题仍然突出。因此要实现建设社会主义新农村的宏伟目标，就必须加强农村水利基础设施建设，更新治水观念，调整治水思路，强化治水措施，确保社会主义新农村建设的防洪安全、饮水安全、粮食安全和水环境安全。
一、随州市农村水利基础设施建设存在的主要问题
随州市是一个农业大市，同时也是一个水利大市，建国以来，党和政府带领随州人民兴水利、除水害，兴建了一大批水利设施。据统计，全市现已建成各类水利设施17万多处。其中各类水库共有690座，其中大型7座、中型21座、小(一)型80座、小(二)型582座，水库总数位居全省市州第二位。全市水库总库容22.67亿立方米，占全市总蓄水能力26.5亿立方米的85.87%，有效库容13.19亿立方米，死库容2.19亿立方米。水库总水面28.75万亩，占全市总水面100万亩的30%。其中大型水库水面15.73万亩,中型6.09万亩，小型 6.93万亩。堰塘挡坝16.8万多处，蓄水能力39360万立方米;泵站846处，装机39175千瓦。这些水库、堰塘、河坝、泵站、机电水井等工程星罗棋布，遍布全市山区、丘陵和平原。在防洪、灌溉、乡镇供水、发电、养殖等方面发挥了巨大的经济效益和社会效益。对促进随州农村经济发展和人民生活水平的提高起了重要作用。然而随着年久失修、农村税费改革等变化，新时期我市农村水利建设出现了一些突出问题：
(一)农村水利设施工程老化严重,防洪减灾标准低
随州市现有的水利工程大部分修建于上世纪五六十年代，相当一部分已达到规定使用年限，老化失修严重，一些水库“带病”运转、险象环生，成为所谓的“三无”水库，即：无专人管理、无资金维修、无章管理。在随州市28座大中型水库中带病运转的就有13座,占大中型水库的比例是46.4%。而在682座小型水库中，带病运转的更是高达515座，病险水库占水库总数的比例是75.5%。正象人们总结的：“大中型水库问题多，小型水库问题大”。而在全市17万口堰塘中，有严重病险隐患的占33.9%。全市126条流域面积在30平方公里以上的河流中，应设堤防372千米，而实设214千米，只占57.7%。二级支河须设防207千米，实设86.6千米，占41.8%;河道防洪标准低，遇到较大洪水，经常溃堤，给周边农村造成生命财产损失。
(二)农村水利基础设施服务功能严重退化
农村水利设施对于农田灌溉、人畜饮水起着至关重要的作用。然而由于水利设施严重老化失修，使农村水利设施的效益衰减、服务功能严重退化。在全市的大中型水库中，有效灌溉面积只相当于原来的65%。堰塘挡坝由于长期失于疏挖，成了所谓的“盘子”堰塘，蓄水能力和灌溉效率严重减弱。据不完全统计，在随州市曾都区境内的10.4万多处堰塘中有近61%的淤积比较严重，总蓄水能力只有原来的65%，而灌溉率只有原来的30%到40%。在全市846处泵站，有将近一半处于瘫痪或半瘫痪状态，有效功率只占总装机容量的44%。沟渠由于多年失修，倒塌、淤塞、漏水现象非常普遍，这给农民提水灌溉带来了非常大的困难。
(三)农村饮用水工程建设比较滞后
保障饮水安全是保障人的基本生存权利的体现，是维护人的健康生命的必要条件，因而也是建设小康社会的一项重要指标。近几年来随州市加大了农村饮水解困力度，从总体上看，农村无水和饮水困难的问题已基本解决，但新的农村饮水安全问题却日益突显出来。截止去年底，全市215.36万农村人口中，饮水安全和基本安全人口84.72万人，农村饮水安全普及率仅为39.3%;农村饮用自来水人口为44.3万人，自来水普及率为20.6%;农村饮水不安全人口为130.64万人，占农村人口总数的60.7%。饮水不安全，不仅直接损害了人们的身心健康，而且成为小康社会与和谐社会建设的严重制约因素。
二、造成农村水利基础设施建设管理滞后的主要原因
(一)有效机制未形成，投入严重不足
长期以来，小型农田水利工程建设与维护除靠少量的财政资金补助外，主要靠受益区农民投工投劳。实行家庭联产承包责任制，极大地调动了农民的生产积极性，解放了生产力，但农民一家一户分散的小生产在许多方面，包括在改善农田水利设施条件方面的弊端也日渐显现。一是农民经营土地面积小，无法形成规模，改善农田水利设施条件的能力有限;一些地方土地二轮延包工作还没有完全到位，耕种的田块经常调整，农民对改善耕作范围内的水利设施缺乏积极性;农民收入增长缓慢，拿不出资金用于改善水利设施条件。二是农民的组织化程度低。在乡镇、村级组织无力改善小型农田水利设施的情况下，没有哪一家农户、中介组织和合作经济组织能够很好地把农民组织起来共同出资改善水利设施条件。三是农民实际上未能很好地承担起对农田水利基本建设等公益事业应尽的义务。农村税费改革在很大程度上减轻了农民负担，但"两工"(农村义务工和劳动积累工)取消后，国家投资有限，地方财政又没有钱投入，"一事一议"存在难度，完善小型农田水利设施建设难成现实。
(二)管理体制不顺，管理责任不落实
农村实行家庭联产承包责任制后，农村集体经济组织逐渐退出小型农田水利工程建设和管理的主体地位，小型农田水利工程的归属不明确，管理责任不落实，农民的分散经营和农田水利设施集体受益之间的矛盾日渐加剧。农民习惯用"大锅水"，只用不管;水管单位只负责斗渠口门以上，斗渠以下的小型农田水利工程整体上处于吃老本状况，老化失修严重，甚至丧失功能。在农村水利设施建设中普遍存在“重建设、轻管理”的现象，许多新建的水利设施由于缺乏管理维护，在运转了几年后，就出现问题。这不仅大大降低了水利设施的使用寿命，而且造成了巨大的浪费。在全市660多座小型水库中，有40%的存在无人管理的现象。尤其是在随南偏远山区，许多水库实际上处于“自生自灭”的状态。由于缺乏专人管理，水利设施被偷被盗现象时有发生。笔者的家乡随南某村新建的两个泵站刚建成不到两年，电机和钢管就不翼而飞，最后连专为放置电机所盖的小瓦房也被当地农民拆掉用于修建自家的房屋。
(三)产权不明晰，所有者未能到位
农村小型水利设施大多属村集体所有，而集体管理主体地位虚置，村级组织根本没有也无力行使所有者权益，而以家庭为经济单位的农户由于组织分散，也不能共同行使所有者权益。这就导致农村小型水利设施产权模糊，名义上是集体所有，但实际上产权所有者不能到位。尽管有的水库承包给农户发展养殖业，原则上水库的管理与维护由承包户负责，但是由于承包户只有租赁权，而没有产权，再加上缺乏有效的监督制约机制和激励机制，因而积极性不高。另外承包户自身财力有限，根本无力对所承包的水库或堰塘进行管理与维护，因此许多承包户“只包不管”，甚至出现人为破坏的现象。有的承包户为了蓄水养殖，不让农民放水灌溉，因而引发了许多矛盾，甚至有个别承包户为了防止农户放水，故意将放水涵洞堵塞。笔者曾经亲眼所见，随南某村一堰塘承包户将放水涵洞堵塞，本村农民只好挖堤放水。
三、加强农村水利基础设施建设的对策研究
(一)政府增加对小型农田水利设施建设的投入
小型农田水利设施是以公益性为主导的基础性设施，属于公共财政支持的范畴。小型农田水利设施受益范围涉及千家万户，但农民一家一户办不了，且经济效益低，社会效益明显，具有公共性、公益性的特征。小型农田水利设施的主要服务对象是农业、农村和农民，是弱势产业和弱势群体，是公共财政重点扶持的对象。国家财政直接对农业生产环节进行补贴，本身也符合WTO的"绿箱"政策，加上对主要粮食品种实行最低收购价和对农民种粮直补、良种补贴等政策，可以构成财政支农的完整体系，将进一步促进农业增产和农民增收。我国整体到了以工补农、以城带乡的发展阶段，应该加大对农业基础设施建设的扶持。小型农田水利设施是农业基础设施的重要组成部分，长期以来主要依靠农民投工投劳自主建设，历史欠账过多，标准低，配套差，发展滞后。因此要从统筹城乡发展、巩固粮食安全基础和维护农村稳定的高度，加大财政对农田水利设施建设的扶持力度。将小型农村水利设施建设纳入公共财政支持的范围，真正做到"民办公助"，有利于鼓励和引导农民参与小型水利工程的建设和管理。
近年来随州市委、市政府高度重视农村水利设施建设，投入大量的人力、物力和财力用于改善农村水利基础设施，并取得了明显成效。自建市以来随州投入到农村水利设施建设的资金达到3亿多元。其中农村饮水困难工程完成投资3266万元，兴建各类供水工程6334处，解决了曾都区、广水市45个乡镇办事处，255个村、1350村民小组、3.1万户农户的饮水困难问题;五年来全市完成水库加固除险投资13280.84万元，完成水库加固除险工程165座。水库加固除险后，恢复防洪库容0.1亿立方米，恢复兴利库容1亿立方米，恢复灌溉面积10万亩，保护50万亩耕地和50万人口的防洪安全。另外市委、市政府还高度重视水土保持生态建设工作，积极治山治水，水土流失防治工作取得重大进展，目前，全市累计治理水土流失面积约120平方公里，建设小型水利水保工程750处(座)。经过几年的奋战，随州市农村水利设施建设取得了明显的综合效益，为农业增产、农民增收提供了重要支撑点。
政府在加大对农村水利设施建设的投入过程中要合理划分中央、地方政府事权财权。今年的中央一号文件已经明确要求基本建设投资和国债资金要加大大型灌区节水改造力度，农业综合开发资金要加大中型灌区骨干工程和中低产田改造的力度，这与现有的资金渠道和投向范围是吻合的。但是，小型农田水利设施建设长期以来缺乏稳定的资金渠道，中央一号文件中要求中央和省级设立小型农田水利设施建设补助专项资金，就是要适应经济发展阶段的要求，加大财政支农的力度。要在对原有事权不做大的调整的前提下，建立起农民为投入主体、地方政府负总责、中央财政适当补助和社会力量积极参与的多元化、多层次的小型农田水利设施建设投入机制，调动社会各界特别是广大农民参与建设和管理的积极性，继续发挥农民在农田水利基本建设中的主体地位，督促地方政府切实负起小型农田水利设施建设的责任。同时，要考虑到1994年中央、地方"分灶吃饭"时，由于对相关事权未作调整，形成包括小型农田水利设施建设在内的一些公益事业上的事权和财权不对等的现实，要正视地方财政困难的实际，为保证国家粮食安全，促进农民增收，中央财政要加大扶持力度。另外要强化监督机制，确保中央财政转移支付的资金确实用于农村水利设施建设工程中去，做到“专款专用”。
(二)进一步完善农村“一事一议”筹资筹劳制度
"一事一议"是农村税费改革后开展村内公益性事业建设的一项重要措施。但从实施的情况来看，"一事一议"操作难度大，实际效果差。有项目带动的、有财政补助的一般能议成，且能取得较好的效果，但绝大部分项目因缺乏引导资金，事难议、议难决、决难成，效果不理想。主要原因有：第一，"一事一议"缺乏规范的操作性程序和管理办法。村内公益事业涉及教育、水利、道路、绿化等领域，要议的事多，但筹资的上限仅15元，一年解决一件事都不够。第二,"一事一议"缺乏表决和强制执行的约束机制，少数人不同意就造成事情办不成，即使议成的事部分农民不出资投劳也没有办法。第三，青壮年劳力外出打工，留守在家的妇女、老人缺乏参与意识和决策能力，造成村内议事的会难以开成功。第四，灌溉排水工程受益范围一般涉及多个村组，如果不能同步议成，工程不能建成并发挥效益。第五，有些农田灌溉排水工程投资大、收益低，超出农民的承受能力，往往议不成功。
因此要结合随州的实际情况，进一步完善村内“一事一议”筹资筹劳的议事程序、议事范围、审批程序。完善“一事一议”制度关键在于抓好“一事一议”的三个环节：一是所“议”之事确实要符合大多数村民的意愿;二是“议”要真“议”，就是要充分发扬民主，不能走过场，搞形式;三是“议”完之后的实施过程和结果要接受村民的监督，真正做到村务公开。村内“一事一议”筹集的资金和劳务只能在村范围内使用，不得超出规定范围向农民下达筹资筹劳任务，不得平调使用筹集的资金和劳务。但考虑到农田水利基本建设的实际需要，总结各地的经验，可将“一事一议”的范围由仅限于村内工程扩大到跨村工程。跨村工程建设需要筹资筹劳的，应按照“乡镇协调、分村议事、联合申报、统一施工”的程序和办法实施。无论是村内工程“一事一议”还是跨村工程“分村议事”，都要严格遵守“自愿互利、注重实效、控制标准、严格规范”的原则。要严格执行“一事一议”筹资筹劳的上限标准，不能借“一事一议”之名搞乱收费，乱筹资，增加农民负担。除遇到特大防洪、抢险、抗旱等紧急任务，经县级以上政府批准可临时动用农村劳动力外，任何地方和部门不得无偿动用农村劳动力。虽然“一事一议”是村民自治的重要表现，原则上政府不得干预其中，但是基层政府有必要加强对村内“一事一议”和跨村“分村议事”制度的引导工作，加强宣传教育力度，同时还要给予适当的资助，以提高村民参与“一事一议”的积极性。
(三)大力发展民营小型水利工程
在加强农村水利建设的过程中引入市场机制，大力发展民营小型水利工程是一大突破口。要按照“谁投资、谁建设、谁管理、谁受益”的建管机制，积极鼓励和引导民间资本、工商资本、外来资本投入农村水利建设工程。
随州市民营水利工程从上世纪九十年代起步，发展到今天，民营水利的行业范围遍及水产养殖、水力发电、灌溉供水、旅游开发、林果种植、畜禽养殖等多行多业。据不完全统计，全市28座大中型水库中，民营水产养殖的有25座，占水库总数的89%，民营灌溉供水的有18座，占水库总数的64%;全市662座小型水库中，民营水产养殖的628座，占水库总数的95%，民营灌溉供水的有463座，占水库总数的70%;全市46处小电站有25处实行了民营化，民营化程度为54%;610处提水泵站中有260座泵站实行了民营化，民营化程度为40%;42处集镇供水工程中有11处实行了民营化，民营化率为25%;全市16.8万口堰塘中有14.6万口实行民营，民营化率为87%。近年来，全市通过发展民营水利，共筹集水利建设资金2.9亿元，新建、改造、维修水利工程2.3万处，新增蓄引提水能力14000万立方米。
民营水利的发展不仅为解决制约随州市农村水利建设瓶颈因素找到了突破口，而且还为部分农民提前致富并带动周围群众共同富裕创造了良好的条件。例如随州市红十字会干部杨世平到曾都区长岗镇覃家畈村二组与弟弟杨雨鹏合股投资30万元修建了1处坝高9米，蓄水3.5万立方米的大堰塘，改善灌溉面积30多亩，结合修建堰塘，承包了周围荒山栽树，兴建养猪场，集种植、养殖一体开发，既增加了个人收入渠道，又改善了生态环境，还扩大了灌溉效益。据悉杨世平兄弟当年就实现纯收入8万元。
民营水利的蓬勃发展，改变了“国家管不到，集体管不好，群众管不了”的小型水利工程设施管理主体缺位局面，各种小型水利工程设施的管理水平明显提高。如曾都区尚市镇旭益村六组村民黄光银以5000元中标取得了本组一口堰塘15年经营权后，投资2万元对堰塘进行扩建改造，增加蓄水30万多立方米，扩大和改善灌溉面积80多亩。红旭村1组村民李云万租赁了本组小型固定提灌站20年经营权，由于他精心管理，每年节约电费2500多元，节约维修费3000多元。
尽管随州民营水利发展取得了巨大成效，但仍然存在一些具体问题。主要表现在：一是部分群众思想上有顾虑.少数农民担心水利工程民营化后，经营者垄断供水，农业灌溉的用水权得不到保障。二是部分干部的思想不够解放，存在四怕。即怕丢资产、怕落“败家子”的骂名、怕出乱子、怕工作上的麻烦。三是发展民营水利存在着政策滞后的问题。目前国务院和省政府都没有出台民营水利的具体政策，随州市及各市(区)政府也没有权利对发展民营水利做出具体有法律效力的具体规定，从而导致部分干部认为搞民营水利没有“尚方宝剑”，工作不够大胆，力度也不够。而少数经营者也因此认为民营水利是“土政策”，担心与国家将来的规定不一致，不敢大胆投入。
发展民营水利，是搞好农村工作、促进农业增效农民增收的重要举措。市委、市政府应针对目前发展民营水利存在的具体问题做好以下几个方面的工作：一是深化宣传发动。针对部分干部群众思想认识不到位的实际，要加大宣传力度，大力宣传发展民营水利的重要性和必要性，促进民营水利向纵深发展。二是搞好规划指导，强化服务。要深化细化民营水利发展规划，科学编制水利建设计划，为经营者新建水利工程提供项目论证、规划设计、技术指导方面的服务。三是加强质量监督管理。加强对新建工程质量的监督，确保工程质量，防止掠夺性经营，加强民营水利发展环境的整治，维护经营者的合法权益，保障民营水利的健康发展。四是积极制定扶持政策。做到投资者不亏，经营者有利，所有者有保障。五是建立长效机制。水利部门要帮助所有者和经营者制定科学的运行管理方案，督促经营者严格执行灌溉、防洪调度方案。
(四)大力推行农村综合节水工程，发展节水灌溉
目前随州的农民普遍采用“满灌”的传统灌溉方式，这种灌溉方式灌溉效率非常低下，而且浪费非常严重。随州市虽然不是干旱地区，但是降雨在时间和空间上分布很不平均，随北一些乡镇水资源相对比较缺乏，尤其是2000年、2001年、2002年连续三年出现特大旱灾。由于水资源时空分布不均、水资源利用效率低下以及水污染严重，加剧了随州水资源短缺。2002年长江水利委员会将随州列入长江流域严重缺水城市行列。这些都表明了随州水资源形势不容乐观，因此大力推行农村综合节水工程，发展节水灌溉势在必行。
面对日益突出的水资源短缺矛盾，随州市委、市政府高度重视，投入了大量的人力、物力和财力进行大型灌区节水改造。在“十五”期间，曾都区列入了全国8个节水灌溉示范项目，广水市花飞灌区列入续建配套，完成投资2000多万元。建成各类防渗渠道120公里，控制灌溉26万亩。节水改造和节水示范项目的实施不仅节约了水资源、节约了灌溉时间、节约了土地、节约了用工、节约了维护费、节约了水费，而且还保护了水资源，有利于农田林网化、有利于农业机械化、有利于农村交通和水土保持。
尽管随州在推行节水灌溉方面做了大量的工作，但目前还处于示范阶段，要在全市推广还有很大的难度。一是农民传统的耕作观念很难改变。几千年的传统耕作模式在中国农民心目中根深蒂固，因此很多农民对于新的灌溉方式很难在短期内接受。二是一些农民对水资源短缺的现状缺乏足够的认识，认为没有必要花更多的钱去搞节水灌溉。三是节水灌溉对农民来说是新事物，农民没有技术。四是搞节水灌溉需要一定的投入，农民没有财力增加投入。正是由以上的制约因素，导致农民对推行节水灌溉工程的积极性不高。
节水灌溉是提高水资源的利用率、解决水资源短缺的有效途径。政府部门应针对农民积极性不高的现状加大工作力度，从而将节水灌溉工程推向纵深发展。一是要加大宣传力度，让农民认识到水资源紧缺的现状，认识到推行节水灌溉的必要性和紧迫性，从而使农民迅速转变观念，接受新事物;二是要充分发挥水管部门和农技部门的主导作用，为农民推行节水灌溉提供技术指导和相关的配套服务。三是要为农民实行节水灌溉提供一定的资助，解决农民无力投入的问题，提高农民开展节水灌溉的积极性。
农村水利基础设施建设是农村经济社会发展的生命线，事关农村发展与稳定的在大局，是实现“城乡统筹”、缩小城乡基础设施差距、全面建设小康社会的重要保证。“十一五”规划建议提出要建设社会主义新农村的宏伟目标，要实现这一目标就必须加大农村基础设施尤其是农村水利基础设施建设的投入。农村水利基础设施建设一项长期而又艰巨的任务，要完成这一任务，需要各级党委和政府的高度重视，需要社会各界的大力支持。
课题组成员:罗修谦 杨世勇(执笔) 董晓霞
(本文获得随州市社会科学联合会2006年度社科调研成果一等奖)
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